《国有资本经营预算意见》的出台，结束了央企十年来不向中央政府缴纳红利的历史。作为一项新政，其运行方式和管理机制也引起了相关企业乃至整个社会的关注。

■文/本刊记者 陈丽萍 

　　2007年10月开始，部分央企将成为试点企业，试行向政府分红。

　　9月14日，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)。规定中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。自今年10月份开始，电信、石油石化、电力等行业将陆续开始试点，向财政部上缴总额约170亿元人民币的企业红利。

新政试行

　　国有资本经营预算收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（一级企业，下同）上缴的国有资本收益，主要包括五项：一是国有独资企业按规定上缴国家的利润；二是国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；三是国有产权（含国有股份）转让收入；四是国有独资企业清算收入（扣除清算费用）及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入；五是其他收入。

　　这五项收入中，前两项即是所谓的“央企分红”。相对于后三项一次性的收入来说，这是国有资本收益中的活水之源，是每年都要分得的企业利润，是上缴收益中的最大头。

　　业内人士介绍，1994年之前，国企一直是按期分红的。1994年，国家进行了税制改革，考虑到当时企业承担着离退休职工费用、办社会职能等历史包袱沉重，作为阶段性措施，国家暂停了向企业收缴利润，企业应上缴的利润全部留在企业，用于其改革和发展。近年来，国企改革取得了明显成效，现代企业制度初步建立，历史包袱基本解决。因此，国家决定出台政策，向国有企业收取投资收益，以进一步规范国家和企业的分配关系。

　　对《意见》的出台，绝大多数人表示赞同。“国有企业、国有股权是国家投资形成的，国家作为投资者理应收取投资收益”，中国劳动关系学院公共管理系教授张燕说。

　　中国人民大学法学院教授叶玲也认为，既然《企业法》规定国有企业应依法缴纳税金、费用和利润，《公司法》也规定了公司股东依法享有资产收益的权利，那么国有企业向国家上缴利润就是其应尽的义务。

分红比例

　　政策出台后，央企分红的比例成为大家关心的问题。

　　据悉，央企将分3档上缴红利，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草5个行业的上缴标准最高，为税后利润的10%；科研院所和军工企业3年内暂时不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利，今年试行阶段减半征收。

　　“在国家的支持下，众多国有企业近年来都经历了较好的发展。对他们来说，上述红利指标应该不算高”，财政部企业司一位负责人说。

　　资料显示，从2002年开始，国企经营状况就有了明显改善，当年实现净利润3786亿元。此后利润每年以30%左右的速度递增。2006年，国有企业实现利润达12193亿元，央企利润达到7700亿元。其中80%左右集中在煤电油运行业，2006年仅烟草业就完成利税2900亿元。

　　以电信运营商为例，2006年，中国移动实现660.26亿元人民币净利润，应向财政部上缴66亿元；中国联通的净利润为61.30亿元人民币，应上缴6.1亿元。

　　“10%的分红比例，应该不会影响这些企业的发展”，中原证券分析师刘政说。

　　财政部有关负责人也表示，此次收取的税后利润比例较低，企业仍将保留大部分税后利润，用于自身改革和发展。这位负责人指出，上述国有资本收益只是向中央直接管理的一级企业收取，税后利润按企业集团公司合并的财务报表剔除少数股东权益核定，对这些企业所属的全资企业、控股参股企业（包括上市公司）的利润分配没有直接影响。

　　也有专家指出，1998至2005年，国家财政支出用于国企的增拨企业流动资金、挖潜改造资金和3项费用、填补企业亏损补贴合计就达1万亿元，再加上其他各方面的显性、隐性投入，国家投入在5万亿元左右。所以，10%的分红比例明显偏少。

　　对此，上述财政部人士表示，进行国有资本经营预算工作的目的是调整和理顺国家与企业的收入分配关系，而不是为了从国企圈钱。并且,由于涉及较大利益变革，改革的平稳过渡十分重要。因此，初期的分红比例应当考虑“低起步”，待国有资本经营预算制度顺利运转、国家与企业收入分配关系理顺后，再逐步向市场化水平靠拢。

　　对国有企业来说，分红比例的高低对其自身的发展是有切实联系的。但是，政府却必须从总体和全局进行把握，从长远进行谋划。国资委研究中心宏观战略研究部部长程伟表示：“第一年把目光太多集中在分红比例上其实意义不大，重要的是在试点过程中，做好收支的风险防范体系建设。第一年，重要的是建立机制。”

管理机制

　　《意见》对上缴资金的支出用途做出了界定：实施产业发展规划；支持国有经济布局和结构调整；支持企业发展及企业技术进步；补偿国有企业改革成本以及补充社会保障。

　　在权责与分工方面，国资委和财政部也已经在原则上达成了一致，即由财政部负责编制总预算，中央企业的预算由国资委编制。

　　具体地讲，财政部是国有资本经营预算的主管部门，负责制订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；编制国有资本经营预算月报；编制中央本级国有资本经营预、决算草案等。国资委以及其他负责国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位，主要负责研究制订本单位国有经济布局和结构调整的政策措施，参与制订国有资本经营预算有关管理制度，负责组织所监管（或所属）企业上缴国有资本收益。按照《意见》，2008年开始，相关部门就应编制国有资本经营预算并组织实施。

　　“但是，并不是分工做好了，原则确定了，这项工作就可以高枕无忧地开展了，实际上还存在一些困扰”， 国务院国资委研究中心副主任李保民说。

　　他指出，国有资本经营预算收支如何严格管理仍然面临一些问题,比如支出如何做到合理决策，如何做到防止收支过程中的腐败等。并且,当前出资人的佣薪机制和规则也不明确。按照我国现有法律，特别是《公司法》，出资人进行投资决策和收益的时候，最简单的方法是票选制，但国资委现在的佣薪机制是议决制。

　　中国人民大学法学院教授叶玲认为，如果无法有效监督政府，就做不到央企上缴资金的合理合法利用和利润最大化，从而使央企分红只是一种利润的转移而并不必然带来社会福利的增长。“必须建立正规的预算监督程序，实施全民的法律监督，才能保证这部分资金取之于民用之于民”，叶玲说。

　　财政部财政科学研究所文宗瑜博士认为，伴随国企改制的进程，必然会加大两种预算支出，即公共财政支出与社保基金支出。因此，国资管理体制改革不能脱离公共财政预算与社保基金预算，必须建立国有资本预算、公共财政预算、社保基金预算的统一预算体系，实行三种预算的统一与平衡。

　　据悉，财政部正在会同有关部门研究制订《企业国有资本收益收取管理暂行办法》、《国有资本经营预算编报办法》。同时，财政部还将根据预算编制需要，修订政府收支分类科目等。