此次争议的背景是，西气东输二线正进入全面建设阶段，中石油提出“以资源换市场”策略，向下游的城市燃气市场推进，希望像在石油市场一样，建立天然气市场的纵向一体化经营格局。
然而，业内人士称，此举有行业垄断之嫌，并可能导致已经初步市场化的城市燃气行业发展方向发生逆转。
以气源优势蚕食城市燃气市场
随着今年2月西气东输二线开始全面动工，中石油利用其掌握的天然气资源优势(2388.729,-47.21,-1.94%,吧)大举向城市燃气市场进军，部分民营和外资企业开始被其挤出该领域，整个行业正弥漫着一股不安和忧虑的气氛。
甘肃中部的武威市位于丝绸之路的要隘，是这次西气东输二线的必经之地，也成为中石油进军下游燃气市场的必争之地。
西气东输二线全长9102公里，项目总投资1422亿元，是中国第一条引进境外天然气的大型管道工程。它将把来自中亚和境内新疆的天然气送到珠三角和长三角及中南地区。今年2月，西气东输二线在新疆、甘肃、宁夏和陕西同时开工建设，甘肃段的开工就选择在武威市的凉州区丰乐镇。西气东输二线计划于2009年底西段建成投产、2011年前全线贯通，这为沿线发展下游城市燃气带来了契机。
早在去年9月，武威市建委通过公开招标，把城市天然气利用项目特许经营权授予了民营企业新疆广汇液化天然气发展有限公司(简称新疆广汇)，为此，新疆广汇获得了武威市城市规划区内居民、商业、供热、工业等(除汽车加气以外)天然气利用项目的建设和经营权，特许经营年限为30年。
但这一切随着中石油的强势介入而改变。
武威市建委有关负责人告诉本报记者：“目前，新疆广汇的特许经营已经被废止。因为甘肃省有了与中石油全面合作的规划，我们只能配合。”在今年4月的甘肃省城市燃气市场开发工作会议上，中石油明确了开发甘肃省城市燃气市场的基本思路，对甘肃省14个市、州的燃气项目普遍进行调研论证，摸清下游市场详实情况，依据现有和即将建设的天然气管网，突出重点，分期分阶段进行投资开发，而武威也是中石油将要投资开发的城市之一。
“听说武威市已经与中石油达成合作意向，把特许经营权给了中石油，但新疆广汇并没有得到特许经营权被收回的任何通知。”新疆广汇一位副总经理显得很无奈，“我们去过武威，市政府有关部门不愿意再谈合作的事。”
同样感到无奈的，还有武威市政府的有关部门。“中石油到来，我们也觉得有点突然，此前武威市与广汇一直合作得很好，市里用的液化气主要由广汇的运输车从新疆运来。”武威建委有关负责人对新疆广汇的出局也很惋惜。但这位负责人也表示，武威处在西气东输二线上，从气源的角度考虑，选择中石油可能更有保障。
去年12月，中石油与甘肃省人民政府签署了《全面战略合作协议》，而其中中石油推进甘肃省城市燃气市场开发是协议的重要项目之一。随后，甘肃省各市、州都表达了与中石油合作的愿望。其中武威市、庆阳市、平凉市、金昌市等已同意与中石油签订合作意向书，
在油价高涨、能源短缺的今天，中石油的到来很受地方政府欢迎。目前，在天然气上游市场，中石油天然气探明储量约占全国天然气探明储量的70%，产量约占76%。在中游的天然气管道运输领域，中石油同样居于全国主导地位，拥有并经营的天然气主管道长度约21000公里，占全国的80%，天然气骨干管网基本上是由中石油负责建设运营的，包括正在开工的西气东输二线，以及西气东输、陕京线、忠武线、涩宁兰线等。
中石油天然气管道燃气投资有限公司一位高管在向本报记者描述中石油进入下游燃气市场的背景时说：“总公司的前高层领导，当时担心天然气易燃易爆等安全问题，对进入下游心存顾虑，导致决策失误，失去了借西气东输一线发展下游产品的机会。”他说随着西气东输二线的动工，中石油领导决定重新抓住机会，占据下游城市燃气市场，提高中石油油(气)产品的销售份额，使中石油各项指标均达到第一。
中石油的战略是，以未来气源供应量作为砝码，与途经14省市进行战略谈判，确定各省市的干支线具体路线，力图将西二线的沿线城市燃气分销网络纳入其版图。
据媒体报道，中石油整合了集团旗下的从事下游业务的燃气公司，成立了中国石油昆仑燃气有限公司，在天然气业务板块下，进一步拓展天然气销售市场，城市燃气成为中石油下一步的主攻方向。
目前，西北地区受自然环境和经济发展的影响，燃气市场有待开发；东北地区因天然气气源问题，各大专业燃气公司还未大规模进入，多数是城市地方国有企业自理。因此，西北和东北地区是有待中石油开发的“空白区”。而珠三角、长三角因需求天然气的“胃口”太大，仍然是两大片“饥饿区”，珠三角、长三角渴望西气东输二线能快速修通。
中石油有关人士指出，西气东输二线工程是中石油迅速抢占西北“空白区”，积极挤进珠三角、长三角“饥饿区”的最佳时机，争取在3-5年占领全国天然气下游市场的40%左右。
以“资源换市场”逼退下游企业
中石油进军天然气下游市场让行业感到一丝凉意，而更让下游企业恐慌的是，中石油所实施的“资源换市场”策略带有明显重新洗牌的味道。
“公司已经决定要放弃武威市的城市燃气市场，今后即使发展下游城市燃气，也将远离西气东输二线。”新疆广汇显然不想与中石油对垒，因为在其他地方他们还要与掌握天然气资源的中石油合作。新疆广汇是国内最大的陆上LNG(液化天然气)供应商，它的天然气资源依赖中石油旗下的吐哈油田，其LNG主要填补西气东输不能到达的其他市场。
与新疆广汇一样，下游众多燃气供应商其气源也主要依赖于中石油，在西气东输二线末端的珠海，也因为中石油的到来，使得港华燃气等退出珠海市场。“珠海市政府原来打算由珠海燃气控股，中石油、中海油、港华燃气参股，利用各方优势来发展珠海燃气。但因为中石油明确表示要控股，只能使其他参股方退出。”珠海市国资委的有关人士介绍，最后，中石油以85%股权控股珠海管道燃气公司。
在天然气的上游勘探生产控制70%份额并形成绝对资源壁垒与资金壁垒的同时，中石油在中游的管网占有率也达80%以上。可以说，中石油是天然气上中游市场最大的垄断者。
而下游众多燃气供应商只能依托与地方政府的合作，以获取城市燃气特许经营权的方式，承担燃气进户入室的分销与服务。虽然拿到特许经营权意味着取得了30年经营城市燃气市场的机会，但这一切在中石油进入后将变得扑朔迷离。
兰州燃气化工集团(简称兰州燃气)办公室陶主任声称：“与中石油合作，除了考虑中石油的资金、技术实力外，更主要的原因是，中石油有资源，气掌握在中石油的手里。”陶主任表示，为了大力发展城市燃气，一般地方政府很难拒绝中石油的合作要求。因为有中石油与甘肃省人民政府签署的《全面战略合作协议》，兰州市选择了中石油进入兰州燃气，中石油也表示，近期目标就是控股重组兰州燃气。陶主任透露：“兰州市也不想放弃控股权，目前双方还在商谈。”
“虽然中石化在四川发现普光气田并开工建设川沪管线，但陆上的大气田基本上为中石油所有，随着克拉2、苏里拉、松辽深层及四川龙岗等大气田和西气东输二线的管道的建设，中石油在上游的天然气资源和中游的管输能力上占有绝对优势。”中石油内部人士表示。
中石油不仅通过“资源换市场”进入城市燃气市场的“空白区”，而且对已经与外商合资、或民营企业所有的城市燃气市场发动了攻势。中国城市燃气协会的负责人向记者证实，有些地方政府为了获得稳定的上游气源指标，保证新增气源的需求，已经要求原先进入的企业退出，或让出股份，以满足中石油进入并控股的要求。
据河北省建设厅燃气处耿学华科长向本报记者介绍，中石油在河北的鹿泉有一个气站，中石油显然不满足于仅仅承担一个供气的角色。华油集团是中国石油(15.20,0.00,0.00%,吧)所属的全资子公司，是中石油内部专门开展城市燃气业务的下属公司。2008年2月16日，中石油华油集团与石家庄市政府签署了《合作开展城市燃气业务框架协议》，华油集团欲控股石家庄燃气市场的意图很明显。但石家庄新奥燃气有限公司早在几年前就已获得石家庄燃气市场的特许经营权。如果收回新奥的控股权交给华油，那石家庄市政府将承担很大的道德风险与法律风险。石家庄成为中石油与民营大企业拉锯的重要战场。
杭州某燃气企业的负责人告诉记者，“资源换市场”利用的是中石油对国家资源的垄断，形成在城市燃气项目谈判时的优势地位，其他企业根本无法与其对抗。中石油还采用走“政府高端”的策略，通过一揽子合作的方式，获得当地政府对城市燃气项目的支持。
据《中国石油报》报道：2007年以来，中石油先后与甘肃、吉林、江苏以及广东等省签订全面合作框架协议，并将在勘探开发、石油石化和城市燃气等领域进行深度合作。中石油天然气管道公司也以此为契机，以资源优势(2388.576,-47.37,-1.94%,吧)进入城市燃气市场。沿西气东输二线，以华中地区为重点向长三角、珠三角和环渤海等3个区域延伸，在全国13个省开发了40多个项目。
据中石油天然气管道燃气投资有限公司那位高管向本报记者介绍，由于当时的高层对进入下游市场存在分歧意见，导致几十个沿西气东输管线的大中城市退出，以至于这些市场被民营以及外资企业所占有。目前，高层已经决定进军下游，一方面，要借西气东输二线拿下下游城市，另一方面，借原一线下游城市需要增加气量来夺回失去的市场。据介绍，西气东输一线时，只有中石油管道局、华油、大庆等几家局属燃气公司进入一些下游市场，中石油整体未进入城市燃气市场。
2002年7月开始全线动工的西气东输一线工程总投资达1400亿元，2004年底正式开始商业运营。中石油新领导层认为，拥有上游资源的中石油那次没有进入天然气下游市场，是失去了一次良机。2007年中国城市燃气分销市场中，中石油比重大约只占5%；而同年中石油天然气管道及销售板块营业收入同比增长28.6%，营业利润同比增长39%。
“气源紧张、供气不足，多方都有求于中石油，这是中石油进入下游的绝好机会。只有中石油占领了下游市场，才有终端市场的定价话语权。”记者拿到的中石油一份内部资料里这样描述。
专家诘问“资源换市场”(之二)
-本报记者 张鲜堂 夏金彪
“上游企业以资源换市场的方式强行进入下游是更高垄断的一体化延伸，是典型的纵向控制。这与即将实施的《反垄断法》的相关规定是相违背的。” 我国反垄断专家、中国社会科学院研究员余晖在接受本报记者采访时直言不讳。
我国将于2008年8月1日施行的《反垄断法》中第十七条规定：禁止具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为；在第十八条中关于认定经营者滥用市场支配地位的依据因素里第二款为：该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力；第四款为：其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度。
显然，中石油及其关联企业控制着下游的气源和长输管道。城市燃气企业对上游企业及其关联下游企业存在交易上的依赖性，所以上游企业一旦进入下游发展就很容易取得市场支配地位。而“资源换市场”策略在实施中有极大滥用市场支配地位的风险。
原国家发改委经济体制与管理研究所研究员宦国渝表示：“中石油在天然气产业链上进入下游所提出的‘资源换市场’策略的实质是将其上游的资源转化为下游的市场垄断，最终可能导致已经市场化的下游出现逆转。”
作为公用事业(2061.970,-40.46,-1.92%,吧)的城市燃气在市场化改革前，由于国有资本一统天下、管理体制的僵化、人员冗余等导致行业整体效率低下，众多城市燃气企业长期亏损经营，严重依赖政府补贴。
在2002年3月，国家发改委、原经贸委和原外贸部联合发布了《外商投资产业指导目录》，首次将原禁止外商投资的城市管网列为对外开放领域。2004年5月，建设部又颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，根据该办法，地方政府有权授出县市的指定地区经营管道燃气分销业务的独家特许经营权，使得燃气行业的跨区域整合成为可能，燃气分销领域的竞争格局逐渐由地方垄断转向跨区域的市场竞争。
海通证券(22.90,-0.31,-1.34%,吧)燃气行业分析师朱胤认为?随着经营机制的转变和相配套的价格体系的逐步建立，港资、民资、国际跨国公司以及改制后得以壮大的原国有燃气公司等各路资本竞相涌入，行业经营水准得到飞速提高。相比于供热、自来水生产与供应处理等公用事业来说，市场化改革是燃气行业在公用事业中一枝独秀的重要原因。
近年来，随着西气东输等骨干管道的建成，解决了天然气行业发展的瓶颈问题。天然气终端运营商近十年来一直运行平稳，下游市场主体早已形成多种所有制并存的有序格局。截至目前，经营城市燃气的企业中仅民营企业已达60多家。
早在1999年，宦国渝所在的国务院体改办研究所与世界银行合作开展过一项大型研究项目——“中国石油(15.20,0.00,0.00%,吧)天然气行业现代化：结构改革与监管”。对天然气行业改革研究的结论是：上游勘探开发的非自然垄断领域和下游长距离运输和城市配气系统的自然垄断领域，应该分别采取不同的结构政策和监管政策：在非自然垄断领域逐步放松管制、充分发挥市场的基础性作用；而在“市场失灵”的自然垄断领域，以现代监管，替代市场机制，建立公平竞争的市场环境。
20世纪80年代以前，美国政府控制所有的燃气交易并指导终端使用，这种做法使得其燃气市场在10年的时间内萎缩了近20%，直到80年代中期，美国、加拿大打破垄断，引入市场导向的政策，放开下游市场，才迎来了北美燃气工业的振兴。
英国也是一样，1986年以前完全由BG一家纵向一体化垂直统一管理产、运、销，没有市场竞争，天然气行业缺乏生机和活力。自1997年以后，英国彻底打破了BG纵向一体化的产业链垄断，BG被一分为三，目前BG主营天然气的勘测开采，National Grid Gas plc.主营中游输气，Centrica主营零售与服务，而且还引入了竞争和市场化机制。这使得英国的燃气供应稳定增长，产业健康发展，消费者得到价优的燃气，英国的做法已成为世界其他国家燃气行业改革效法的典范。
余晖研究员担心，上游企业一体化的垄断经营对发展成品油下游市场的不利影响会在天然气行业重现。“近年来，中石油等上游企业在石油批发与零售端玩的就是纵向一体化，在采油卖油这些环节几乎没剩下几家民营企业了。” 余晖说，上游企业收购下游民营加油站采取的也是以油“要挟”。
由于国内成品油批发业务只能由中石油和中石化负责，上游企业利用资源供应导致民营石油批发企业从1998年的3300多家下降到目前的660多家，民营加油站从5.63万家下降到4.5万家，上缴利税从1000多亿下降到400多亿。并出现了国内一边在闹“油荒”，一边却是石油寡头把大量油卖到境外去的怪现象。
地方政府虽然看好中石油的气源优势，但也不是没有疑虑。珠海市燃气协会的一位人士就对中石油进入后的表现不满，说他们挖油是专家，但在下游市场就不是很专业，因为没有竞争，进度慢不说，甚至连安全问题都让人担心。
宦国渝认为，国外天然气改革的经验证明，市场化改革会增加天然气的开采量和管道的建设，同时增加了终端用户的使用量，由于竞争的作用，终端用户使用天然气的价格也比市场化之前便宜。“道理都很明白，只是大的石油公司对政府有关部门的影响太强，以至于许多改革政策不能发挥作用。”
在余晖看来，上游企业上下通吃的这种做法，势必挤压下游企业的生存空间，打破燃气行业改革好不容易培育起来的市场化格局。从政治上讲与中央提出的建设和谐社会、保持社会稳定的方针是背道而驰的；从经济上讲，在《反垄断法》就要实施的当口，这样做会给人一个顶风而上、挑战法律的感觉。
专家认为，在有经济宪法之称的《反垄断法》即将实施之际，下游企业应该提请政府干预此事，也可依据《反垄断法》来维护自己的合法权益。
警惕垄断扑倒改革(之三)
-北京评论-张北
中国30年改革开放的过程，实质上是打破国营、国有垄断天下的过程。曾几何时，“国退民进”成为经济改革最时髦的词。可以说，民营经济是穿着“你可以听见我的微笑”这个背心，挤入市场化大潮中来的。
然而，30年后的今天，我们却发现一股逆市场化的潮流正在涌动，在一些本来早已放开并充分市场化的竞争性领域却有垄断回潮现象。尤其在一些资源性行业，正在演绎出一些“国进民退”的新垄断故事。
早些年，为了打破国营石油公司独家垄断加油站的格局，政府给民间资本开了一些口子，使得民营加油站获得半壁江山。到了1998年，原经贸委发了一个38号文件，授权两大石油公司可以南北分割，搞纵向一体化。于是石油巨头就大量收购民营加油站，掌控油品批发。收购的手段就是以油要挟，民营加油站就这样萎缩了。
今天，这样的故事又要在一向平静的下游燃气市场上演。中国城市燃气行业从无到有，从小到大，从国营一统到多种所有制并存发展，燃气行业在中国公用事业(2062.004,-40.43,-1.92%,吧)领域走出的是一条率先改革并迈向市场化的道路。从煤气到液化石油气再到今天的天然气，工业企业尤其是越来越多的城市居民，不断享受着燃气行业带给他们的生活质量的提高与安全送气的保障。而城市燃气行业能健康平稳的运行，无疑是充分发挥了市场竞争机制作用的结果。
然而，这个果实开始被别人侵吞了。中石油(15.20,0.00,0.00%,吧)原本是天然气的生产者与提供者，之前并未涉足下游产业，下游企业没有一家能垄断气源，均是依赖上游企业提供的气源开展下游业务的。这原本就是一种类似井网分离的格局，上下游也一直合作得很好。现在，中石油要自己玩了，气是我的，你想要气也最好把下游项目给我。面对这样一个“气粗”的垄断者，有哪个地方政府敢不服从？至于那些仰仗上游供气的下游企业就更无还手之力了，他们只能把脖子伸过来。
笔者认为，中石油以“资源换市场”的做法是典型的滥用市场支配地位的行为。上游企业进入城市燃气市场并订立市场垄断协议是违反“合理原则”的。因为，上游企业的进入造成的限制竞争的行为对原本已经形成的下游竞争态势会产生破坏性影响，不利于下游企业经营的改善和服务水平的提高，对国家整体经济利益也没有好处。随着上游企业的进入，它们与其关联企业的交易在所难免，在股市、财税监督不健全的现状下，很容易利用不当的交易价格，通过关联交易转移盈亏、操纵业绩表现，滋生腐败。
燃气与水、电一样属于公用事业，涉及千家万户，在服务、安全、抢修、需求等方面对经营者要求很高，而这些领域并非上游企业的优势所在，其进入未必能提升下游业务的营运水平，为消费者带来利益。而且地方政府也会畏惧于其气源要挟的气势，不敢对其进行严格的质量监管乃至价格监管。从专业分工角度看，现有的下游企业在提高设备和管网利用率上更有经验和优势。这些企业没有与能源产品生产的捆绑，出于竞争的需要，它们也会做出与消费者利益一致的理性选择。这也是大家一直在呼吁公用事业改革的动机所在。
退一步讲，中石油想进入下游也并无不可，但不能动不动就要控股，就要把别人撵走。对于外商合资企业来说，失去控股权，意味着不能合并报表，从而导致业务减少、股价下跌。甚至意味着外商投资环境的重大改变。
另有个不得不提的问题，气源属于国家资源，是国家授权中石油以及其他石油国企来开采的。那么，在气源的配置上，中石油有没有权利自行配置，想给谁就给谁，想给谁多少就给多少，配置权掌握在企业手里是否合适，这是需要国家下一步能源改革破解的问题。
国有企业是公共企业，也可以说是人民企业，不能为了本企业的垄断利益就忽视老百姓的利益。本来是为公共事业服务的，现在却是公也不公私也不私。应该有一个明确的界定，否则损失最大的是人民。
考虑国家能源安全问题，在上游部分实行适度的垄断是可以的，国有企业做大做强也是应该的，但国有企业的触角不能无限制地伸长，如果都回到上下游通吃的老路上去，那改革的成果将毁于一旦。也就是说辛辛苦苦30年，一夜回到改革前。
垄断是市场经济的公敌，是公共福利的剥夺者，我们不能让垄断抄了改革的后路，在市场化的后院点火。无论从保护民间投资的角度还是兑现WTO的承诺来看，反垄断无疑是改革能否继续深化的突破点。但愿即将实施的有“经济宪法”之称的《反垄断法》能对此有所节制。
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